绿维导语：伴随着城市更新“十五五”规划与城市更新贷款新规的相继出台，过去依赖政府信用兜底的旧路径难以为继，现金流自平衡、市场化运作、隔离隐性债务成为项目融资的硬性前提。行业正在从资源驱动转向运营能力驱动。

绿维文旅深耕城市更新多年，认为面对规则重构，FEPCO（融资+设计采购施工+运营）模式凭借其“运营为核、全链打通、闭环管理”的特征，将成为市场化城市更新的核心解法。

本文结合两大核心政策，拆解城市更新融资合规红线，分析行业底层逻辑转向，并结合FEPCO全周期模式，提出市场化城市更新的落地路径与企业转型方向，供行业同仁参考。

2026年，城市更新领域政策闭环加速落地。5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，首次以国家级专项规划锚定未来五年行业发展总框架；8月，金融监管总局、住建部联合发布《城市更新项目贷款管理办法（试行）》，将顶层原则转化为可执行的刚性信贷监管规则。

两份文件前后衔接、层层递进，清晰传递行业转向信号：城市更新投融资彻底告别“政府信用兜底、财政补差平衡”的旧模式，全面迈入“市场化运作、法治化约束、现金流自平衡”的新周期。

 

01

政策闭环形成：从顶层框架到执行标尺

《城市更新“十五五”规划》明确构建“可持续的城市建设运营投融资体系”，确立了三大核心方向：财政资金托底民生公益类项目，通过中央预算内投资、地方专项债券、税费减免等方式保障基本投入；金融服务坚持市场化法治化原则，自主决策、自担风险，严禁新增地方政府隐性债务；积极吸引社会资本参与，畅通REITs、资产证券化、企业债券等多元渠道，构建政府、市场、居民合理共担机制。

如果说“十五五”规划是定方向、搭框架的顶层设计，《贷款管理办法》就是抓落地、划红线的执行标尺。它把规划中的原则性要求，细化为信贷准入、资金用途、担保风控、封闭管理的全链条刚性规则，形成了“顶层纲领—监管细则—项目合规”的完整制度闭环，行业底层商业逻辑随之系统性重塑。

 

02

三道红线划定融资新规则

贷款新规核心是为城市更新专项贷款划定了不可逾越的三条合规红线，从根源上重构了融资的判断标准：

1.现金流自平衡成为准入硬门槛

明确要求项目必须具备充足经营性收入，能够足额覆盖贷款本息；借款人须为市场化运营主体，具备独立偿债能力。同时强调，不得因项目纳入规划、入库项目库就降低授信标准、放宽风险审查。这意味着，还款来源的判断核心，正式从政府信用转向项目自身的运营收益。

2.资金用途严格切割一二级开发

专项贷款资金仅限用于改造、建设、提质、运营环节，严禁用于缴纳土地出让金及相关税费，严禁用于净地供应前的土地征收、拆迁安置补偿等一级前期环节，严禁用于应由财政资金保障的纯公益性事项。土地一级开发成本彻底剥离出专项贷款体系，过往“土地收益平衡改造投入”的融资路径不再适用。

3.政府隐性增信全面清零

明确不得接受任何形式的政府隐性增信措施，政府兜底、财政担保、差额补足、回购承诺、管委会函件背书等均被列入禁区。担保方式仅限项目经营权、收费权、运营应收账款等商业收益权益，禁止以政府应付款项、无收益公益性资产、瑕疵产权资产抵质押。政府信用彻底退出项目融资的增信体系，政企风险实现制度性隔离。

与此同时，贷款新规同步配套两项风控约束：大额项目原则上采用银团贷款模式，分散授信风险；项目资金实行专户管理、专款专用、封闭运行、收入归集，严禁跨项目混同与挪用。

 

03

旧模式终结：行业竞争力逻辑切换

过去很长一段时期，城市更新融资的底层逻辑是“政府信用变现”：依赖平台公司背书、财政差额补足、政府回购承诺、土地出让收益平衡来获取融资，银行授信的核心依据是政府信用，而非项目本身价值。

新规的三道红线，逐一打破了这套逻辑的支撑点：平台背书不再有效、财政兜底涉嫌违规、土地收益不能混同。纯公益、无经营性收益、依赖财政补贴的项目，将彻底退出专项贷款支持范围。

随之而来的是行业核心竞争力的切换：从比拼政府资源获取能力，转向比拼项目运营能力、现金流构建能力、全周期合规风控能力。城市更新不再是“拿地、建房、交付”的增量开发生意，而是“改造、运营、增值”的存量资产业务。

 

04

FEPCO：适配新规的全周期市场化解法

当旧模式被规则淘汰，市场需要一种新模式：既能满足“现金流自平衡”，又能打通“投、融、建、营”全链条。FEPCO（F+EPC+O，融资+设计采购施工+运营）正是这样的解法。

1.融资端(F)：以收定投，匹配自平衡要求

FEPCO模式将运营逻辑前置，在项目策划阶段就完成业态规划、收益测算与现金流模型搭建，以可实现的运营收益倒推投资规模与改造标准，把“现金流足额覆盖本息”从监管要求转化为项目的先天属性，精准匹配银行审贷核心标准。

2.建设端(EPC)：一体化交付，管控全周期风险

通过EPC一体化统筹设计、采购、施工全流程，从源头控制建设成本、工期与品质风险，保障收益测算的落地性，避免“建设运营脱节、建成即招商难”的行业通病，契合监管“风险可控、商业可持续”的导向。

3.运营端(O)：长期经营，把收益做实

FEPCO把运营从“后置环节”前置为“核心环节”，以全周期运营能力构建“物业租金+商业运营+产业服务+资产增值”的多元收益结构，并对运营收入统一管理，让资金封闭运行与现金流自平衡从纸面规则落地为项目日常运行机制。

作为FEPCO模式的代表性中标项目，莆田市钟潭片区城市更新项目已形成可参照的实践框架。项目总投资约34.5亿元，总用地约1200亩，规划打造20万平方米商文旅综合体与4A级旅游景区，采用“3年建设期+20年招商运营期”的全周期合作模式，通过合约约定阶梯式保底运营收益，将经营性现金流覆盖贷款本息的要求落实到了项目执行层面。

FEPCO：资金流、建设链、运营链、收益回流闭环

 

05

市场主体转型的五大关键动作

面对十五五周期的规则重塑，开发主体、平台公司、社会资本需加快调整步伐，重点推进五项核心动作：

1.运营前置重构项目逻辑：摒弃“先建设后运营”的传统路径，以运营收益定投资、定改造、定建设，让现金流成为项目的起点。

2.做实颗粒化现金流：将经营性收入拆解到具体业态、场景与租户，构建可验证、可追溯的现金流模型，替代土地增值、财政补贴等非稳定还款来源。

3.厘清政企权责边界：全面梳理合作协议，剥离政府兜底、回购、差额补足等条款，让政府回归规划引导、公共配套、行业监管本位。

4.优化合规担保架构：以项目经营权、收费权、运营应收账款质押为核心，配套资金监管、收入归集等风控措施，构建符合新规要求的担保体系。

5.提前布局存量合规整改：对标新规梳理存量项目，在续贷、重签合同、调整授信前完成运营补充、现金流重构与担保调整，规避合规风险。

 

结 语

十五五周期，城市更新正式进入“合规制胜、运营制胜”的新阶段。入库合规、现金流真实、资金闭环、担保合法、无隐性债务，正在成为融资落地的五大核心命脉。

FEPCO模式的价值，不止于破解当前的融资合规难题，更在于构建了匹配存量时代的全周期商业逻辑。对于行业主体而言，能否率先完成运营能力、合规能力、全链条管控能力的升级，将直接决定在新一轮行业洗牌中的站位。

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