林峰:《国家文化和旅游产业发展示范区》创建思考--“文化强国”和“旅游强国”的产业推手

绿维导语：

近期，文化和旅游部印发《国家文化和旅游产业发展示范区（单位）创建工作方案》，对原有6项分散的国家级文旅创建示范项目进行清理优化，仅保留本次示范区（单位）作为全国文旅产业领域唯一国家级综合创建载体。本次政策调整是落实基层减负、规范文旅创建体系、打通国家顶层战略与市县落地的重大制度创新。

国家文化和旅游产业发展示范区（单位）创建是“十五五”时期衔接文化强国、旅游强国两大国家战略的核心产业抓手，标志着文旅产业示范创建从“单点分项试点”迈入“全域综合提质”新阶段。对市、县政府而言，创建不是短期迎检任务，而是统筹文旅资源、城乡发展、产业经济、民生富民的系统性长期工程。各地政府需摒弃短期功利思维，立足本土资源禀赋、坚持实事求是、可持续发展思路，规避形象工程、同质化建设等误区，通过顶层设计、组织、资金、人才等全方位系统筹备，推动文旅产业升级，将文旅产业打造为区域支柱产业、民生产业、幸福产业，为2035年建成文化强国、旅游强国夯实产业根基。

绿维文旅深耕文旅全产业链二十余年，长期参与各地国家级文旅品牌创建、区域文旅全域规划编制。本文结合国家“十五五”时期文化、旅游两大强国建设顶层部署，系统解读新政出台背景、战略价值、运行机制、落地路径与避坑要点，梳理市县全流程创建实施方案，提供全链条专业服务体系，为各地抢抓政策窗口、推进全域文旅高质量发展提供实操参考。

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政策出台背景：“六创合一”是十五五双强国建设的制度变革

1.顶层规划倒逼全域产业综合发展

文化强国建设要求持续健全现代文化产业体系、深化文旅深度融合；《旅游强国建设“十五五”规划》明确旅游业是战略性支柱产业、民生产业与幸福产业，要求各地跳出单点碎片化发展模式，推动“文旅+百业”全域协同升级。以往六类国家级文旅产业示范创建分项推进、独立考核，导致地方多头建设、产业发展碎片化，难以形成全域统筹的产业生态，无法适配十五五时期文旅全域融合、综合提质的发展要求。

2.落实基层减负，破除形式主义创建痛点

原有六大创建分属不同业务条线，申报、考核、督导重复开展，基层筹备压力大、行政成本高，容易催生材料包装、短期形象工程等问题。本次清理优化落实基层减负要求，将多赛道评价维度统一纳入一套创建体系，实现一次创建、综合评价、一套材料、一次验收，从制度层面杜绝重复创建、多头迎检。

3.适配文旅产业高质量转型新阶段

我国文旅产业已从单点景区、单一园区的增量扩张，转向全域产业生态提质的高质量发展阶段。单一细分示范项目，无法全面衡量市域、县域文旅产业综合实力。新创建体系以全域产业实绩为核心评价标准，倒逼地方统筹文化、旅游、产业、空间资源一体化布局，培育文旅新质生产力，打造全域产业发展高地。

4.闭环动态管理，破解“重命名、轻运营”顽疾

传统示范品牌普遍存在“重申报、轻运营、拿牌滑坡”等问题。本次新政建立自愿申报—两年创建—省级初审—国家验收—示范推广—动态管理（复核、不合格摘牌）的全闭环机制，对认定后工作推进不力、产业发展水平明显下降的示范区、示范单位，进行约谈督促，督促后2年内仍无实质改观的，撤销认定，确保创建是长期产业提质工程，而非短期冲牌行为。

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新政创建的战略价值：双强国建设的核心产业推手

本次创建并非简单项目整合，而是适配文化强国、旅游强国建设十五五规划的全域产业综合考核指挥棒，是当前文旅产业高质量发展的核心抓手，具备五大战略价值。

1.战略落地抓手：打通国家顶层部署与市县落地通道

《旅游强国建设“十五五”规划》重点部署的文旅融合、数字文旅、文旅消费、乡村文旅、入境旅游、文化贸易、公共服务、遗产活化等方向，与本次示范创建的八大任务高度契合。市县开展示范区（单位）创建，正是系统性落地国家“十五五”规划纲要、文化强国战略与旅游强国“十五五”规划的核心产业举措，实现国家宏观战略的属地化分解、量化、可落地。

2.全域统筹升级：推动“文旅+百业”深度融合

原有示范创建分赛道设置、评价维度单一，难以全面评判区域综合产业实力。新创建以全市、全县全域为评价单元，统筹城乡、工农、康养、体育、数字经济等多元融合发展。市级示范区侧重打造区域产业集群、文旅廊道与对外开放枢纽；县级示范单位立足特色资源打造差异化产业样板，彻底打破点状开发局限，构建全域融合的现代文旅产业生态。

3.内需扩容引擎：全面激活全域文旅消费潜力

新政将文旅消费活力作为首要创建任务，倒逼地方统筹日间消费、夜间消费、乡村消费、数字消费、入境消费多元场景，布局沉浸式、国潮微度假、冰雪低空等新型业态，完善惠民消费机制，持续释放大众精神文化消费潜力，服务国家扩大内需战略。

4.数字科技赋能：培育文旅产业新质生产力

数字化、科技融合是本次创建的重点考察方向。各地需布局数字文博、智慧文旅、数字非遗、文化大数据等落地场景，推动5G、AI、VR等数字技术全链条赋能文旅产业，补齐文旅科技短板，落实国家文化数字化战略，培育文旅新业态、新动能。

5.双向价值赋能：兼顾民生富民与文化对外传播

创建对内聚焦就业带动、乡村振兴、城市更新、公共文化均等化，强化文旅民生产业、幸福产业属性；对外依托文化贸易、入境旅游、国际人文交流，推动国风IP与数字文创出海，提升中华文化影响力，双向支撑文化强国、旅游强国建设目标。

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创建运行体系：市县两级分层定位与全周期机制

（一）两级创建载体，差异化分层定位

1.国家文化和旅游产业发展示范区（市级）

申报主体为地级市、自治州、直辖市辖区、国家级新区政府。定位区域文旅产业龙头高地，侧重全域产业统筹、跨区域文旅廊道、大型产业集群、入境旅游枢纽、文化贸易基地与龙头企业培育。每批全国认定不超10个，每省可推荐3个创建对象、仅1个参与国家级验收，产业基础雄厚的地市可依托创建打造区域增长极、进阶高品质文旅目的地。

2.国家文化和旅游产业发展示范单位（县级）

申报主体为县、县级市、市辖区政府。立足本地非遗、红色、农耕、滨海、冰雪、工业等特色资源，打造细分赛道差异化样板。每批全国认定不超40个，每省可推荐6个创建对象、仅3个参与国家级验收。

（二）全周期闭环创建流程

1.自愿申报备案：市县政府自主研判产业基础、编制两年创建方案上报省级文旅部门，省级择优筛选创建对象报文旅部备案，严控省内创建对象名额，示范区不超3个市、示范单位不超6个），杜绝同质化申报；

2.两年创建提升：核心实施周期，市县对照八大创建任务补短板、育业态、强项目、优政策，省部两级全程指导支持，文旅部统筹指导；

3.省级初审、国家验收：创建期满省级文旅部门对创建成效进行初审并择优推荐，文旅部对实施方案和成效组织验收，公示结果无异议正式认定命名；

4.示范推广赋能：总结经验和可复制模式，全国推广、省级政策倾斜扶持示范区域；

5.动态复核管理：常态化监测产业指标，推进不力、发展下降区域约谈整改，整改无效撤销认定。

（三）八大核心创建任务（验收核心标尺）

1.激发文旅消费活力：消费场景、夜间集聚区、惠民政策、数字消费体系建设；

2.推动产业融合发展：农文旅、工文旅、康旅、体旅、科教文旅全域融合布局；

3.培育新型文旅业态：数字文旅、沉浸式、微短剧、低空、研学、国风文创等新赛道；

4.发展壮大经营主体：龙头、专精特新中小微、本土孵化、头部企业招引；

5.提升项目发展质效：重点文旅项目库、存量盘活、杜绝形象工程；

6.深化贸易投资合作：文旅招商、对外文化贸易、入境文旅产品；

7.健全支持服务体系：产业政策、文旅金融、人才、土地、智慧公共服务、市场监管；

8.赋能经济社会发展：带动 GDP、就业、乡村振兴、城市更新、公共文化均等化。

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市县两级创建核心目标与实施成效

（一）市级政府（示范区）创建目标与成效

核心目标：依托城市群、流域文旅带统筹全域发展，打造区域文旅核心增长极，培育规模化产业集群与龙头企业，建设入境旅游枢纽与对外文化贸易基地，形成市域协同发展格局。

实施作用：统筹市级财政、土地、金融、人才全域资源，搭建跨部门统筹专班，布局大型文旅地标、数字文化产业园、国家文化公园配套等重点项目，构建全市统一文旅公共服务、智慧文旅平台，整合下辖县域特色资源，打造精品文旅廊道。

长期成效： 市域文旅产业增加值占GDP比重持续提升；数字文化产业形成规模；入境游客、文化出口额稳步增长；形成可向全省、全国复制的市域全域文旅融合发展模式，成为区域文旅发展标杆。

（二）县级政府（示范单位）创建目标与成效

核心目标：依托本土特色资源打造差异化县域文旅IP，以文旅赋能乡村振兴，拓宽农民增收渠道，盘活古镇、古村、工业遗存、非遗等存量资源，完善惠民文旅配套，提升群众幸福感。

实施作用：聚焦特色细分赛道精准发力，落地乡村文旅、非遗工坊、夜间街区、微度假小而美项目，出台县域文旅扶持、土地盘活、人才配套政策，打造特色沉浸式、轻量化特色体验场景。

长期成效：塑造高辨识度县域文旅品牌，缩小城乡文旅发展差距，持续提升群众文旅就业与经营性收入，形成资源活化、可持续、富民惠民的县域文旅发展样板。

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市县创建核心把握要点与必须规避的误区

（一）五大核心创建要点

1.顶层设计先行，对标国家战略部署

严格对标国家“十五五”规划纲要、文化强国战略、旅游强国建设“十五五”规划，将文化数字化、遗产活化、入境旅游、乡村文旅等重点要求全面融入创建任务，确保创建与国家“十五五”周期发展导向同频。同步开展全域产业摸底诊断，横向对标省内同级区域，找准优势短板，差异化定位、错位化发展。

2.搭建高位统筹组织体系

建立党政双组长创建专班，统筹文旅、发改、财政、自然资源、农业、商务、文物等多部门工作，实行月度调度、季度复盘、年度自评机制，打通要素壁垒，杜绝部门割裂、各自为政。

3.构建多元可持续资金保障机制

整合专项文旅资金、乡村振兴资金，对接产业基金、专项债，创新文旅金融产品，引导社会资本、国企民企参与存量空间活化与业态升级，严控政府大额举债，坚守可持续发展底线。

4.立足存量提质，轻量化增量升级

优先整合现有园区、街区、景区、非遗基地、乡村示范点等存量载体，吸纳原有各类示范创建成果，避免重复建设。新增项目坚持小而美、重业态、重运营，聚焦新业态、新场景，杜绝大拆大建、盲目铺摊子。

5.建立长效运营与动态监测机制

摒弃短期冲牌思维，建立产业数据常态化监测体系，跟踪产业营收、市场主体、消费规模、就业带动等核心指标，提前落实整改提升，保障获评后产业持续提质、稳定发展。

（二）六大必须规避的创建误区

1.重材料包装、轻产业实绩：过度堆砌宣传材料，无真实产业数据、落地项目支撑，无法通过国家级实地核查。

2.大额举债、打造形象工程：脱离实际上马大体量项目、闲置地标工程，严重影响验收评分，违背新政减负务实导向。

3.点状打造、忽视全域统筹：仅打造少量示范点位，城乡、产业发展割裂，综合发展维度短板突出。

4.业态同质化、缺乏本土特色：照搬网红业态、千篇一律建设，未深挖地域文化、本土资源，差异化示范价值不足。

5.重创建申报、轻长效运营：创建期集中投入、获评后停滞建设，产业快速滑坡，触发约谈、摘牌风险。

6.层层加码、增设地方创建：违规增设地方示范创建项目，加重基层负担，不符合新政减负要求。

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市县全流程系统化创建筹备实施方案

（一）统一思想认知，树立长效创建政绩观

地方党政专题学习《国家文化和旅游产业发展示范区（单位）创建工作方案》与国家“十五五”时期文旅发展部署，明确创建是长期产业提质工程，而非短期拿牌任务。坚持社会效益优先、双效统一，以文化传承、富民惠民、产业可持续为核心目标，统一部门、乡镇工作认知与分工。

（二）高位系统谋划，编制落地型创建方案

1.全域产业摸底诊断：梳理文旅产业营收、市场主体、重点项目、文化资源、消费场景、贸易基础、人才短板，形成差距分析报告；

2.差异化定位策划：结合区域资源禀赋，确定市级综合产业高地 / 县级特色赛道定位；

3.两年分阶段任务台账：分年度拆解八大创建任务，明确责任单位、量化指标、重点项目、资金来源、完成时限，配套项目库、进度计划表；

4.配套政策同步起草：产业扶持、用地保障、文化金融、人才引育、消费促进一揽子政策，作为方案附件。

（三）多元筹措资金，夯实产业保障基础

1.财政统筹：整合现有文旅、文物、乡村振兴专项资金，设立创建专项配套资金；

2.资本撬动：设立本地文旅产业引导基金，对接国家级文化产业基金；

3.专项债储备：包装文旅融合、数字文化、乡村文旅、文化遗产活化专项债项目；

4.社会资本引入：老旧空间盘活、文旅 IP 合作、业态运营招商，降低政府一次性投入。

（四）健全组织机制，压实全域创建责任

1.高层专班：书记、市长 / 县长任组长，分管副职常务副组长，各职能部门、乡镇主要负责人为成员；

2.日常工作办公室：设在文旅局，配备专职工作人员，负责材料汇总、进度调度、自评整改；

3.常态化机制：月度调度会、季度现场督导、年度全面自评、省级预演模拟迎检；

4.考核绑定：创建成效纳入各部门、乡镇年度绩效考核，压实责任。

（五）完善综合保障，守住安全发展底线

1.要素保障：国土空间规划预留文旅融合、数字文化产业用地，支持闲置存量空间改造；简化文旅项目审批流程；

2.人才保障：出台文旅创意、数字文旅、国际运营、非遗传承人才引进补贴，本地常态化开展文旅运营培训；

3.法治与安全保障：完善文化市场综合执法机制，常态化排查文化安全、安全生产、环保风险，杜绝重大负面事件；

4.宣传与台账保障：同步归集政策文件、项目资料、数据报表、活动佐证、社会效益案例，建立标准化创建档案库。

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绿维文旅全链条专业服务支撑体系

绿维文旅深耕文旅规划、创建申报、产业运营二十余年，累计完成千余项国家级文旅品牌全案服务，针对国家文化和旅游产业示范区（单位），打造五阶段全周期一站式服务，完整匹配申报、两年创建、验收、示范运营、动态复核全流程需求。

（一）申报筹备阶段（省级备案前）

1.全域产业诊断对标：全域文旅资源、产业数据摸底，省内横向对比，梳理优势短板，出具诊断报告与申报策略；

2.创建方案系统编制：定制两年创建实施方案、重点项目库、年度任务台账、配套政策草案；

3.全套申报材料汇编：申报文本、佐证附件、汇报 PPT、申报宣传片；

4.省级评审辅导：模拟答辩、材料优化、对接评审要点，提升备案通过率。

（二）两年创建提升阶段

1.专班搭建咨询：协助搭建跨部门创建专班，设计月度调度、年度自评工作制度；

2.八大任务专项落地方案：分消费、融合、新业态、市场主体、项目、贸易、服务、民生八大板块制定专项提升行动方案；

3.项目全链服务：重点项目策划、规划设计、招商导入、投融资对接；

4.年度自评服务：每年出具年度自评报告，梳理差距，制定整改提升方案；

5.资源导入：全国文旅头部企业、数字IP、沉浸式业态、对外文化贸易渠道对接。

（三）国家级验收迎检阶段

1.全域自查差距排查，出具冲刺整改清单；

2.验收全套材料编制：两年创建自评总报告、分类佐证汇编、验收专题片、国家级汇报 PPT；

3.现场考察路线规划、示范点位优化、现场讲解培训；

4.全程配合省级初审、国家专家组现场核查答疑。

（四）命名后运营提升阶段

1.示范经验案例梳理，打造全国可复制发展模式；

2.区域文旅品牌整体规划、全国推广策划；

3.制定后三年产业持续升级行动计划，巩固示范地位；

4.承办行业交流活动，放大国字号示范品牌价值。

（五）动态复核长效保障阶段

1.产业指标常态化监测预警，提前排查发展短板；

2.年度复核材料编制、暗访迎检筹备；

3.约谈整改专项方案编制，确保两年整改达标，保留示范称号。

（六）多元合作模式适配各地需求

1.基础申报套餐：仅提供诊断、创建方案、省级申报全套材料；

2.全程创建套餐：覆盖申报+两年创建+国家级验收全流程；

3.全周期运营套餐：五阶段全覆盖，含后期品牌运营、动态复核保障；

4.专项定制服务：单独承接数字文旅、夜间消费、乡村文旅、对外文化贸易单板块提升方案；

5.FEPCO一体化落地：重点示范项目运营前置，落地投融资、策划、设计、建设、运营一体化实施。

结 语

本次国家文化和旅游产业示范区（单位）创建，是“十五五”时期衔接文化强国、旅游强国战略的核心产业抓手，实现了文旅创建从单点示范到全域综合提质的根本性升级。各地需摒弃短期功利思维，立足本土资源、务实谋划、轻量化建设、长效运营，规避创建误区，系统推进产业提质、业态升级、惠民赋能，抢抓政策窗口期打造全国文旅高质量发展标杆。

绿维文旅将持续依托全产业链智库与资源优势，为各市县提供落地化、全流程创建专业支撑，助力各地以创建赋能全域文旅升级，夯实双强国建设产业底座。

封图配图：ai生成

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