林峰视点：文旅融合发展规划如何纳入国土空间规划"一张图"

2019年5月出台的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划的主要目标、总体框架、编制要求、实施监管等内容。当前，我国国土空间规划体系的顶层设计框架基本形成，各地也在开展不同层级的国土空间规划编制工作。

国土空间的重塑，对文旅融合的发展规划建设也提出了更高要求。一方面要符合所在地国土空间规划，功能分区布局合理，土地集约利用。另一方面也要推进城镇低效用地的再开发，重视利用存量建设用地发展文化产业、旅游产业。

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合理统筹划定“三区三线”

国务院机构改革前，“三线”管理职能分属住建部、国土资源部、环保部分管，自然资源部成立后，统筹“三线”管理，以往分散的管理如今面临划定技术方法的科学性和协调性优化问题。此外，“三区”空间尚未形成统一的划定技术方法，尤其是市县层面技术指导性不强。因此，如何合理科学统筹“三区三线”的划定，是国土空间规划的重点内容之一。

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“多规合一”基础上实现规划体系重建

在“多规合一”基础上，明确国土空间规划的内涵，从而实现国土空间规划体系重建，是国土空间规划的第二个重点。

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确定空间规划的层次划分与规划内容

在国土空间规划中，第三个重点是要明确国家级、省级、市级主管部门的管控内容和审批权限；明确新体系下总体规划和控制性详细规划的内容的规划方法；明确总体规划如何落实空间规划的要求；明确控制性详细规划如何衔接城乡建设管理和审批等多个具体内容，从而确保空间规划的规范性和可操作性。

做好融合发展规划，指导好融合发展示范区发展，是一项重要基础工作，既要对接国土空间规划，更好适应其发展建设需求，也要提升、完善和改进融合发展规划的内容、理念和方法。

国家发展规划是统领，国土空间规划是基础。融合发展规划就要在统领的指导下，以国土空间规划为基础，合理配置所需的各类空间资源，提升融合发展规划效率，提高融合发展规划的落地可操作性。

随着国土空间规划的落地，一方面将推进文旅产业涉及用地类别的细分化，一方面，土地复合利用和兼容供地越来越成为趋势。目前融合发展示范区规划下的文旅用地管理，主要有以下四个方面值得关注：

1.并未设置“旅游用地”或“文旅用地”大类：文旅作为一类综合产业，多产业融合、跨学科发展，其涉及的各类土地都已涵盖在新的用地分类指南中，既没必要、也不太可能给“旅游用地”或“文旅用地”单独分类；

2.取消了管理漏洞较大的“风景名胜设施用地”：国土空间规划下“风景名胜设施用地”被取消；

3.强化了康体娱乐用地分类：能为文旅融合发展提供保障，尤其是助推康养旅游及文化产业、体育产业融入旅游产业发展；

4.开创性提出“留白规划”：为乡村文旅预留足够发展空间。