新区崛起 探寻城镇化新模式

       新区热潮涌动 城市增长极困惑隐现

转轨

新型城镇化号角声响，全国各地新区建设“加码提速”。从沿海到内陆、从工业区到城市群、从陆域经济到海洋经济，各具特色的新区建设如火如荼。是继续扮演地区经济增长“发动机”的角色，还是挑起区域经济结构调整抓手的重任？新一波新区建设能否趟出新型城镇化的新路经？

在赴广东南沙新区、浙江舟山新区调研中，中国证券报记者发现，一方面，新区发展开始承载地方产业结构调整、探索新经济发展模式的重任；另一方面，新区建设仍延续着土地扩张等传统投资模式，面临重复建设、粗放投资、发展节奏不协调等各种挑战。

中国区域经济学会秘书长陈耀认为，新型城镇化应尝试紧凑型使用土地资源等区域创新城市的建设模式，而非简单平面式扩张。专家指出，新区内的“造城运动”不是城镇化的全部，围绕“人的城镇化”展开户籍、税务和公共服务体制改革应是新型城镇化战略题中之义。

新区热潮涌动 城市增长极困惑隐现

沿着舟山跨海大桥向西望去，不同吨位的轮船停靠在港口，往前是阡陌纵横的填海新地，坡度不高的山体间鳞次栉比布局了一批小型风电设备，四处可见正在施工的“大铁臂”车辆。舟山，这座被称为海洋经济发展范本的海岛之城去年7月成为“国家级新区”。

今年9月，广州南沙升级“国家级新区”。这个“珠三角几何中心”位于广州以南，东临东莞、西靠中山、南依广州、北望香港，距离深圳宝安也不足一小时的车程，早在1990年南沙就被广东省列为经济开发区。

近几年，全国各地纷纷兴起新区建设的高潮，除目前批复的6个国家级新区之外，省市级新区建设项目纷纷“上马”。随着城镇化建设步伐的加快，各地开始新一轮的城市开发模式探索，而以固定资产投资为基础的新区建设被视为维持地方经济增长的“发动机”。

舟山海洋综合开发投资有限公司副总经理夏小军介绍，目前舟山本岛北部产业园二期工程建设面积达2.3万亩，总投资额共78亿元。舟山保税港区总投资额共43亿元，包括码头建设、后期拦网、仓储设施等项目，目前保税港到位资金已达10亿元。在舟山市海洋综合开发试验区建设工作办公室，舟山市发改委综合规划处副处长余小东向中国证券报记者展开了舟山的“发展图卷”，首先建立舟山自由贸易园区，其次发展舟山本地临港石化产业，最后打通整体的环杭州湾东方大通道。

实际上，以新型城镇化为战略主导的区域规划近年来早已渗入各地经济发展运行，如今新区建设的“城市化”意味更为浓烈。如舟山群岛新区开发以“整岛开发”作为城市规划出发点，将城市基础设施建设重点整体转移至舟山本岛，其当地居民及相关公共服务政策也围绕本岛开发展开。“舟山的地理优势使其有动力也有可能完成城乡一体的建设，同时依靠本地海洋资源发展城市优势产业。”余小东说。

“产城融合的战略在各地都非常流行，这会比过去纯工业区的建设开发发展更有利经济模式的探索。”国务院发展研究中心产业经济部部长冯飞认为，目前各地新区区域规划中的产业格局布置往往需要考虑城市化命题，“不过纯粹以投资建设新城、布置产业的传统发展思路，对于当地建设者来说，仍有很强的路径依赖思维，这一点非常值得关注。”冯飞说。

对于本身经济发展实力偏弱的地区而言，戴了国家级“帽子”的新区建设往往被视为当地经济圈中的核心“坐标”，承担区域间协调发展的经济辐射功能，这种高定位的区域规划无疑让实践中的建设者们倍感压力。

《广州南沙发展定位与战略研究》显示，用40年时间将南沙建成珠三角世界级城市群的新枢纽，在2011年至2015年“起步建设阶段”，经济总量达到1600亿元，这一数字要远超出南沙区政府提出的到2015年地区生产总值达到1000亿元的目标，而去年南沙区实现GDP产值仅为571亿元。

仍在等待舟山群岛规划细则出台的余小东坦言，由于舟山区位特殊性，在基建配套的网格化布局方面，投入的成本和耗时都会很高，加上人才的缺乏，使这个“靠海吃饭”的地方发展速度并没有预想的惊人。一方面是地方庞大的投资体量，另一方面是各方对新区建设的高定位，双重预期往往使新区在城市战略发展的进程中显得“冲动有余、后劲不足”。

纵观国家级新区建设路径，城市开发的新区历程注定漫长。以国家最早设立的浦东新区为例，从1992年的国务院批复设立新区开始到2005年正式设为综合改革示范区，浦东新区形成强劲的发展模式走了整整14年。而三十年前被天津人视为“南大荒”的滨海新区直到2005年才被纳入发展规划之中。而以中西部为代表的重庆两江新区、甘肃兰州新区建设同样承接此前西部开发战略的区域规划，才正式开启新区的建设大幕。

       各路资本抢滩 强化结构转型驱动

各路资本抢滩 强化结构转型驱动

如今，在国家级的“金字招牌”下，包括舟山、南沙等布局在各地的新区建设俨然成为企业抢滩进入的投资热土，新区引领城镇化的趋势正在形成。

按照舟山市经济合作与投资促进局的不完全统计，新区获批后的一年内，舟山在各类重大经贸活动中签订重大项目约50个，协议投资金额超1500亿元。目前，新加坡吉宝海事集团、新奥集团、壳牌（中国）集团、深圳科聚、浙江富通、中奥能源等中外企业已相继进入舟山市招商引资的谈判名单之中。

“不差钱”的资金环境同样是南沙新区效应的真实写照。10月31日，南沙开发区管委会与国家开发银行签订战略合作协议，国家开发银行承诺未来5年间对新区的重大基础设施建设提供600亿元金融支持。根据战略合作方案，国家开发银行将从融资规划的编制，中长期信贷支持，重点项目资本金筹措，金融产品研发创新，信贷计划、资源、政策倾斜以及设立国开南沙新区发展基金等六方面对南沙新区开发建设提供全面的金融支持，并联合其他金融机构以组建银团等方式组织和引领社会资金。

值得注意的是，新区投资方向正在发生转变，以地域特色产业为主的“结构转型驱动”发展模式逐渐显现。以需求结构导向来做产业布局为例，舟山大宗商品储运中转加工交易中心的建设正是基于本地港口资源汇聚，大宗商品交易需求上升。舟山大宗商品交易所总经理任春青介绍，目前交易所首创商品交易、公共信息、口岸通关、航运综合、金融配套和行政审批六大服务于一体的功能定位，进而提高现货交易效率、整合各类市场资源。自今年1月投入运营，舟山大宗商品交易所已引进近50家专业做市商、贸易商等重要客户，截至今年6月，交易所总成交额达到540亿元。

冯飞表示，目前不少地方区域建设往往涉及战略性新兴产业的布局，与传统产业格局相比，新的产业集群方式更倾向于创新型要素集群，即以人才、创新平台等要素实现产业集聚，进而形成产业间协调发展的经济效益。“传统依赖生产要素的产业集聚，无论在投资模式上，还是投资体量上都比较粗放，只关注生产能力的提高，而新的创新型要素产业集聚在这方面会有所改变。”冯飞说。

“新区建设，一方面是开展城市新区域，一方面是培育新的增长引擎，比如沿海的新区就是产业升级的领头羊角色，在结构调整方面，南沙可以作为现代服务业发展的范本，因此需要有一定的高端和超前的产业选择特点。”陈耀对中国证券报记者表示，新区建设要符合未来几十年发展趋势和国际技术浪潮，产业层次整体上要高端，产业规划和产业选择要体现科技创新、抢占未来产业制造点。

       突破创新 推动城镇化转型升级

突破创新 推动城镇化转型升级

从新区历史发展的脉络来看，各地区域发展规划往往是为了突破经济发展的困局而提出的“顶层战略”。从上世纪90年代中后期到现在，为了缩小区域差别，国家提出各个区域互补共同发展的方针，包括西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、东部率先发展的总体战略思路，“十一五”后东中西区域间发展格局差异已经发生变化。

如今，以新型城镇化为驱动的第二波新区建设，则被视为辐射当地区域的实验地带。2011年，10个以上区域规划先后批复，包括武汉城市群、重庆两江新区等中西部地区。值得注意的是，相比传统区域规划的工业产业规划，新近批复的产业布局规划逐渐开始体现向高科技、医药生物、海洋化工、新能源等新兴战略产业转变。

综合开发研究院常务副院长郭万达认为，各地新区建设方案层出不穷，都是当地经济发展和城市发展到某个阶段的结果，“浦东新区的设立，正是由于当年浦西经济发展容量饱和、改造成本过大，需要形成新的城市功能区，发展当地经济。”郭万达表示，这一轮新区建设除了完成传统的旧城保护、城市功能区建设及经济增长等任务之外，还需要在体制改革方面寻求突破，近两年国家级新区规划大跨度进展原因正基于此。

不过，在新区建设火热进行的同时，不少问题陆续浮现。武汉大学湖北中部发展问题研究中心执行副主任李光在谈及建设中部城市群时提到，地方过度依赖本地资源、区域板块发展各自为政、关键领域一体化难以形成等问题都会成为区域协调发展的重要障碍。

“不能让新区建设沦为地方激进的造城运动。”面对如火如荼的新区建设和地方庞大资金的注入，接受中国证券报采访的几位学者均表示，现阶段的新区建设，涉及工业布局、产业发展、城乡统筹、土地利用、户籍改革、城市管理等多方位制度的创新改革。如果缺乏创新金融、人才、公共服务等良好的新区生态环境，城镇化转型升级的作用就很难发挥。

实际上，以新区驱动的新型城镇化仍需要考虑城市与人整体发展的问题。据统计，2011年中国城镇化率的官方统计数字是51.27%，但这其中，城镇户籍人口占总人数的比例只有35%。除了户籍制度的约束外，开发区选址偏离城市中心地带，公共服务欠缺使居民和企业与新区之间造成隔离。“如果解决不好人的问题，新区建设只会吸引短期寻租者，而难以有更长远的发展。”国家发改委对外经济研究所研究员张燕生在剖析重庆两江新区建设时曾作出上述判断。

以金融环境为例，庞大的新区投资“蓝图”需要考虑投入产出的经济效益，对于地方融资平台而言，以土地储备作为融资手段的运作模式仍然可能遭遇潜在的风险。据夏小军介绍，除了舟山本岛北部生产区可以依靠出售土地实现经营平衡，但未来大型的项目目前仍然只能依靠财政补助，投资成本较高。“我们尽量研究向资本市场考虑的方式进行直接融资，引起保险资金、信托计划、企业债券等各类融资工具，减少本地金融机构新区建设的资金负担。”夏小军表示。

“由于新区建设中把经济建设放在比较重要的位置，很多地方政府的新区建设过程也是土地扩张的过程，如何避免重复建设和不协调发展，依然是各级政府需要面临的课题。”在陈耀看来，新区建设可以考虑在城镇化模式进行突破创新，从而契合新型城镇化低碳、绿色、生态、节能等科学理念。“比如，最近云南打造的滇中产业新区，提出在低丘缓坡地带打造城市鲜明、配套完整的产业区，未来的新区建设在风格上会比较类似北欧山体中的城镇风格，与自然和谐融合，属于人居环境比较适宜的新型城镇化模式”。

新区建设应强化“城市群”区域协同

作为国家开发战略中的新区建设，被视为区域经济发展、产业结构调整、制度创新的试验区域。从当初浦东新区的设立到新近南沙新区的获批，全国各地的新区建设蓬勃兴起。对于地方而言，新区建设不仅是为区域发展寻找有本地特色的一个新经济增长极，也是突破传统城市功能区框架、发展新型城市模式的一个重要渠道。

武汉大学湖北中部发展研究所执行副主任李光认为，在新型城镇化发展中，大板块经济发展是区域间城市的共同选择，分享共同区域资源的城市群板块需通过“利益共同体”加强合作，实现各地区差异化发展。

       不能以牺牲周边城市为代价发展

不能以牺牲周边城市为代价发展

除了承担本地城市经济发展的功能之外，如今的新区建设越来越看重与周边城市的关系协调。分析人士认为，随着城镇化和产业区域转移的推进，新区建设以牺牲周边城市为代价发展的传统思路需要转换为大区域范围内的城市经济带同步发展的创新模式。

“对于中部六省而言，各个区域竞争的存在是必然的，不过从国家战略角度考虑，只有板块区域内各个地方加强协作与协同，才可以在更大的空间范围内整合资源。”在谈及新型城镇化趋势下新区建设的板块协同问题上，李光认为，同一板块区域的城市间需要协调好竞争与合作的关系，建立“利益共同体”，解决区域整体经济发展的动力机制。

据李光介绍，一直以来武汉都被视为中部区域经济发展的中心城市，是东西部地区资源、信息、技术等交流和交换的战略结点。不过，由于周边城市发展与经济实力不平衡的缘故，武汉城市群发展一直处于结构断层阶段。“实际上，中部六省完全可以立足本地的生态环境形成利益共同体，比如江西鄱阳湖生态方面，是涵盖几个省的区域范围，水域、生态、粮食等方面都具备形成共同利益的条件。”李光表示。

近期发布的《湖北省城镇化与城镇发展战略规划》明确提出，要谋划创建国家级新区“武汉滨湖综合配套改革试验区”。规划提出，滨湖新区建设要重视与水网环境的本身条件相结合，充分利用水网密集地区的景观环境资源优势，塑造高品质城市空间，突出生态与景观环境特色，采取绿色低碳发展模式。

创新协同 助力产业城市集群发展

随着新区建设蓬勃发展，产业布局方面也已出现东部向西部进行产业转移的趋势，以武汉、重庆等为代表的中西部在产业承接过程中同样出现了对原有产业的“冲击效应”。

对此，李光认为在区域转移过程中，东部承接海外，西部承接东部这种简单的“蛙跳式”阶段转移已经完成，但在产业转型方面的转移仍在继续，先进制造业已经开始向服务业转移，高碳经济向低碳经济转移。

“对于武汉等经济发展较快的地区，高端嫁接，将产业承接的门槛提高是目前普遍的做法。依托武汉高科技产业中心的优势，中部产业发展需要高度重视高技术服务业，本地大型公司也需要从制造经济逐渐过渡到服务经济。”李光认为，产业转移过程中，中部省份而言要根据自身特点，要因地制宜进行产业转型升级。

“关键是如何把科技优势进行转化，新兴制造业如何通过深加工增加产品附加值，同时在产业选择方面又必须具有前瞻性。”李光认为，产业升级方面不能忽视人才等创新要素方面的吸收，板块城市带内的各个城市需要科技协作促进产业城市群的协同发展，从而将城市经济带的板块效应和资源向周边渗透。

新区规划刺激南沙楼市遭“热炒”

“南沙刚刚晋升国家级新区的那几天，我们卖出去了几十套房子。”南沙某楼盘售楼员林先生对中国证券报记者表示，“不仅总价不高的小户型好卖，就连此前滞销的大户型也因新区规划获批而变得畅销。”

10月上旬，广州南沙新区发展规划获批的消息公布，此后南沙楼市明显升温。业内人士介绍，由于交通等配套设施尚不完善，不少更倾向于在毗邻南沙的、生活配套设施更完备的区县购房，投资需求是南沙楼市的“主角”。与此同时，南沙的地价也持续上涨。

在今年整体不温不火的广东楼市，南沙楼市可谓一枝独秀。广州国土部门数据显示，今年9月、10月，南沙楼市成交连续两个月超过1000套，价格不断创下新高，逼近每平方米1万元。

业内人士介绍，在南沙购房的人群中，投资需求占到了绝大多数。虽然南沙新区的口号已经提出多年，一些大型项目也在南沙落地，但目前南沙的基础配套建设还很不完善。在南沙新区政府工作的杨女士介绍，南沙的很多公务员都住在毗邻南沙的番禺，因为番禺的生活更加方便。杨女士选择在番禺而不是南沙居住的原因很简单，南沙至今还缺少好的学校，老人看病也不方便，甚至没有大型超市。

“只有人多了，南沙的房子才会真正有人住，但是目前来南沙发展的外来人口还是不够多，很多房子卖出去之后还是空置的。”在南沙从事二手房中介的李先生介绍，在一些多年前就已售罄的楼盘中，现在还能买到毛坯状态的二手房，“买家买来就是为了投资的”，这些二手房的价格较当初已有很明显的升值。以南沙碧桂园为例，对于2008年在这里投资的业主而言，如今房产的市值已经翻番。

实际上，南沙规划的每一次调整都会引来南沙楼市的起伏。

2011年8月，广州市政府发布南沙定位与发展战略规划。该战略规划建议，将广东省政府机关迁至南沙区，使之成为广东省新行政中心，并调整广州与周边的行政管辖区划。南沙房价应声而起，火爆程度可比今年10月南沙新区获批。2011年10月，南沙楼市的成交均价已经逼近万元。

随后，广州本地研究人士对广东省政府搬至南沙表示异议。广东省社科院研究员彭澎撰文表示，省府迁至南沙，庞大的办公人员群体上下班通勤的交通成本过高、短期内全省各地去南沙办事也十分不便；南沙目前建设水平仍不足以支撑一个庞大的省政府办事机构；楼价炒高之后为今后土地征用带来困难。

直到今年1月，时任广东省委常委的张广宁公开表示，广东省政府并不会搬至南沙。“当时请了专家做方案，是专家提出来的，但是最后没有这样定。”南沙房价随后应声而降，此前出现的均价万元楼盘绝迹。

在南沙升级为国家级新区之后，房价再次出现上涨，万元楼盘再次出现。与此同时，南沙的地价也持续升温。在10月进行的一次土地拍卖中，富力地产斥资6.5亿元拿下该宗宅地，折合楼面地价每平方米3286.8元，溢价率高达85%。此地价也创下了南沙楼面地价的新高。而2011年碧桂园拍下的两幅南沙土地楼面均价分别为每平方米2707元和2674元。