重磅发布!《城市存量空间盘活优化规划指南》(附全文)

2025-10-20 来源：

绿维导语：当城市扩张的脚步放缓，存量空间的价值重构已成为城市高质量发展的核心命题。近日，自然资源部正式发布《城市存量空间盘活优化规划指南》，明确将于2025年12月31日起实施。这一聚焦存量盘活的技术标准，既填补了国土空间规划领域的制度空白、标志着城市空间治理进入精细化、系统化新阶段，更意味着我国城市发展从 “增量扩张” 向 “存量提质” 的系统性转型迈入规范化新阶段。

《指南》提出，各地在编制详细规划时应分层、动态编制，先确立底线与方向，再细化调整，提升规划操作弹性。此举将为低效用地再开发提供制度支持，助力破解城市存量治理难题。

时代必然：从空间扩张到内涵提升的战略转向

城市发展的逻辑正在发生根本性变革。随着我国城镇化进入中后期阶段，"大拆大建"的增量开发模式已难以为继，存量空间成为支撑城市持续发展的核心资源。自然资源部国土空间规划局局长谢海霞指出，城市存量空间盘活优化本质上是对城市空间、权力与利益的再分配，不仅是空间利用形式的改变，更是经济社会结构的重构。

这一转型背后有着深刻的现实动因。一方面，城镇老旧小区、低效厂房、闲置土地等存量资源的粗放利用，既挤占了发展空间，也制约了城市功能提升；另一方面，民生需求升级对公共服务设施、生态空间等提出了更高要求，亟需通过存量盘活加以满足。

从政策层面看，《指南》的出台与中共中央办公厅、国务院办公厅《关于持续推进城市更新行动的意见》形成呼应，共同构建起存量空间治理的制度框架。正如业内专家所言，盘活存量已不是"选择题"，而是关乎城市竞争力与民生福祉的"必答题"。

制度创新：分层动态机制破解盘活难题

针对存量提质阶段项目面广点散、推进周期长、利益关系复杂的特点，《指南》构建了"分层编制、动态维护"的核心机制，为实践提供了可操作的技术路径。自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示，《指南》创新了国土空间详细规划编制机制，统筹了刚性与弹性，实现了确定性与不确定性的平衡，有效应对了存量提质增效阶段项目面广点散、推动周期长的特点，避免了传统详细规划“刚性有余、弹性不足”等问题。

在分层编制体系中，《指南》确立了"规划单元+实施单元"的双层面编制模式。其中，规划单元详细规划突出规则性与底线要求，通过正负面清单等管控方式明确空间利用的边界与准则；实施单元详细规划则聚焦精细化与落地性，以民生公益为导向优化容积率核定等关键指标。这种"先定规则后抓落实"的思路，既守住了空间安全底线，又为项目实施预留了灵活调整空间。

动态维护机制更体现了规划的适应性智慧。《指南》将详细规划调整分为技术修正、优化调整、规划修改三类，明确各类调整的适用情形与操作流程，同时要求将成果纳入国土空间规划"一张图"系统，实现审批结果的全域协同与实时更新。这种"全周期管理"理念，使得规划能够灵活响应短期效益与长期价值的平衡需求，高效衔接项目落地。

实践路径：从规划到实施的全链条保障

《指南》的核心价值不仅在于制度设计，更在于构建了从目标传导到项目落地的全链条实施体系。在规划传导层面，建立了从市县域、城区到规划单元、实施单元的逐级传导机制，使存量资源调查识别逐步聚焦精准，规划目标与管控指标层层细化落实，确保项目生成始终契合整体规划意图。

自然资源部相关负责人在接受媒体记者时表示，《指南》的作用不仅在于明确做什么和怎么做，更重要的是明确了解决问题的目标、原则和路径，为各地开展相关活动提供实践创新的依据。

为提升规划的科学性与可实施性，《指南》特别强调强化专题研究支撑，要求在规划编制中系统开展项目评估、市场评估、财政分析、资产权益配置等各类专项工作。这一要求不仅回应了存量盘活中的核心痛点——通过精准的利益平衡与财务可行性分析，破解"政府想做、市场观望"的僵局；还可以让规划更好发挥引领作用，推动实现“项目跟着规划走”，保障存量空间盘活优化项目的实施，更符合安全可靠、经济有效、财务可行、环境优化和社会和谐的标准。

在权益保障方面，《指南》与城市更新相关政策衔接，支持土地用途合理转换、使用权人自主更新等模式创新，为多元主体参与提供了制度保障。

各地的先行实践已为《指南》落地提供了生动样本。在北京，老旧厂区通过功能置换变身文化创意园区；在成都，高架桥下的"剩余空间"被改造为口袋公园与健身场所。这些实践印证了存量空间的巨大潜力，也为《指南》的全面实施积累了宝贵经验。

未来图景：空间价值再生赋能城市高质量发展

作为国土空间规划体系首个聚焦存量盘活的技术标准，《指南》的实施将重塑城市发展格局。从空间形态看，闲置土地将转化为民生空间，老旧厂房将焕发产业活力，零散地块将集成公共服务，城市空间布局将更趋均衡高效；从发展动能看，存量盘活将带动新业态植入与商业模式创新，为经济发展注入新活力；从民生福祉看，通过补齐设施短板、改善人居环境，城市将真正成为高品质生活的空间载体。

《指南》的影响将超越城市建成区，逐步拓展至国土空间全域范围。结合全域土地综合整治工作，城乡存量资源将实现统筹盘活，推动形成城乡融合发展的新空间格局。

2025年12月31日，《指南》将正式落地实施。这一"转型罗盘"的启用，不仅意味着存量空间盘活有了明确的技术遵循，更标志着我国城市发展进入精耕细作的新时代。从"增量时代"的规模竞赛到"存量时代"的品质比拼，城市发展的逻辑正在改写——而空间价值的深度挖掘，终将让城市更具活力、更有温度、更可持续。